“新機制”背景下特許經(jīng)營(yíng)項目招標的核心要點(diǎn)與實(shí)施路徑
導讀：
2023年11月，《關(guān)于規范實(shí)施政府和社會(huì )資本合作新機制的指導意見(jiàn)》（國辦函〔2023〕115號）發(fā)布，明確政府和社會(huì )資本合作應聚焦使用者付費，并應全部采用特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施；隨即陸續頒布了《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（六部委2024年17號令）、《政府和社會(huì )資本合作項目特許經(jīng)營(yíng)方案編寫(xiě)大綱（2024年試行版）》（發(fā)改辦投資〔2024〕227號），對新機制下政企合作特許經(jīng)營(yíng)項目實(shí)踐具有指導意義。
新機制強調從“政府付費”向“使用者付費”為主、從“重建設”向“重運營(yíng)”轉變，對項目全生命周期管理要求提升。招標工作成為落實(shí)新機制、優(yōu)選專(zhuān)業(yè)高效合作伙伴、保障項目可持續性的關(guān)鍵環(huán)節。本文旨在分析新機制下特許經(jīng)營(yíng)項目招標的核心要點(diǎn)、合同條款設計及風(fēng)險管控路徑等。
01新機制下特許經(jīng)營(yíng)項目招標的核心要點(diǎn)
1.精準定位與項目準備
（1）嚴格項目篩選：特許經(jīng)營(yíng)項目應為具有明確收費渠道和方式的使用者付費項目，預期收益可覆蓋投資運營(yíng)成本，符合“新機制”鼓勵方向（如收費公路、污水處理、垃圾處理等）。市場(chǎng)化程度高的商業(yè)項目和產(chǎn)業(yè)項目，以及沒(méi)有經(jīng)營(yíng)收入的公益項目，不得采用特許經(jīng)營(yíng)模式。路側停車(chē)服務(wù)、垃圾清運服務(wù)等不涉及固定資產(chǎn)投資項目的經(jīng)營(yíng)權或收費權轉讓等，不得采取特許經(jīng)營(yíng)模式。
（2）深化前期論證：強化可行性研究，特別是使用者需求預測、付費意愿與能力分析、收費機制設計、成本效益分析的深度與準確性。同時(shí)，可對擬采用特許經(jīng)營(yíng)模式招標的項目在招標前進(jìn)行意見(jiàn)征求、市場(chǎng)意愿分析及必要的市場(chǎng)測試。
（3）清晰界定核心邊界：明確項目范圍、產(chǎn)出要求（數量、質(zhì)量、標準）、特許經(jīng)營(yíng)期限（與投資回收期匹配）、建設和運營(yíng)期間的資產(chǎn)權屬與移交標準等。
2.優(yōu)化招標資格條件設置
特許經(jīng)營(yíng)者基本條件：除作為政府出資人代表參與地方政府通過(guò)資本金注入方式給予投資支持的項目外，地方本級國有獨資或國有控股企業(yè)（含其獨資或控股的子公司）不得以任何方式作為本級政府和社會(huì )資本合作新建（含改擴建）項目的投標方、聯(lián)合投標方或項目公司股東；作為政府出資人代表時(shí)，原則上不得在項目公司中控股。另外還應考慮以下因素：
（1）突出專(zhuān)業(yè)運營(yíng)能力：由于新機制“重運營(yíng)”的要求，資格條件應重點(diǎn)考察潛在投標人的同類(lèi)項目運營(yíng)經(jīng)驗、技術(shù)實(shí)力、管理團隊和業(yè)績(jì)，而非以往單純考察施工能力或融資規模。
（2）強調財務(wù)穩健性：設定合理的財務(wù)實(shí)力門(mén)檻，在招標文件中明確要求投標人提供完整的財務(wù)資料，包括近三年經(jīng)審計的財務(wù)報表（資產(chǎn)負債表、利潤表、現金流量表）、銀行授信證明、納稅記錄等關(guān)鍵文件。重點(diǎn)關(guān)注企業(yè)的資產(chǎn)規模、收入結構、現金流狀況等基礎財務(wù)數據，分析投標人長(cháng)期投融資能力和抗風(fēng)險能力。
（3）落實(shí)“優(yōu)先民企”政策：不得設置限制民營(yíng)企業(yè)參與的招標條件。在合法合規前提下，設定有利于民營(yíng)企業(yè)公平參與的資格條件。在招標文件中明確特許經(jīng)營(yíng)者的主體資格要求和對民營(yíng)企業(yè)持股比例的要求，對民營(yíng)企業(yè)參與的給予適當加分，這也符合新機制要求。清華大學(xué)投融資政策研究中心在政府和社會(huì )資本合作新機制政策問(wèn)答專(zhuān)欄中回復，PPP新機制強調要“堅持初衷、回歸本源”，就是主要鼓勵民營(yíng)企業(yè)和外商投資企業(yè)參與?！蛾P(guān)于規范實(shí)施政府和社會(huì )資本合作新機制的指導意見(jiàn)》（國辦函〔2023〕115號）在起草過(guò)程中充分征求了有關(guān)部門(mén)意見(jiàn)，與《招標投標法》有關(guān)規定以及文中“公平選擇特許經(jīng)營(yíng)者”等不存在沖突。
3.創(chuàng )新招標文件
通過(guò)公開(kāi)競爭方式依法依規選擇特許經(jīng)營(yíng)者，應將項目運營(yíng)方案、收費單價(jià)、特許經(jīng)營(yíng)期限等作為選擇特許經(jīng)營(yíng)者的重要評定標準，并高度關(guān)注其項目管理經(jīng)驗、專(zhuān)業(yè)運營(yíng)能力、企業(yè)綜合實(shí)力、信用評級狀況。
（1）明確核心要求：在招標文件中應清晰闡述項目目標、產(chǎn)出標準、核心邊界條件、風(fēng)險分配框架、監管要求等。對于報價(jià)指標的設置，應以財務(wù)測算為基礎，合理設置報價(jià)指標和報價(jià)模型。
（2）設計科學(xué)的回報機制：聚焦使用者付費，明確收費定價(jià)/調價(jià)機制。除符合政策的政府付費外，不得通過(guò)可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設和運營(yíng)成本。
（3）突出方案競爭：要求投標人提交詳細的技術(shù)方案（含建設與運營(yíng)維護方案）、財務(wù)方案（投融資計劃、現金流預測、報價(jià)）、法律方案（對協(xié)議關(guān)鍵條款的響應）等。重點(diǎn)對其運營(yíng)效率提升、成本節約、服務(wù)創(chuàng )新、全生命周期價(jià)值創(chuàng )造能力進(jìn)行評審。
（4）創(chuàng )新評審標準與權重：
a.提高運營(yíng)能力權重：運營(yíng)能力主要體現在運營(yíng)經(jīng)驗、團隊、方案先進(jìn)性、能效管理、智慧化應用、技術(shù)升級路徑等，應適當提升其占比權重，合理設置評審標準。
b.強化財務(wù)方案可持續性評審：重點(diǎn)評估現金流預測合理性、抗風(fēng)險能力、報價(jià)的競爭力與可負擔性。
c.綜合評估全生命周期成本與效益：不僅要看重建設報價(jià)，更要看重長(cháng)期運營(yíng)維護成本和服務(wù)質(zhì)量保障。
d.特許經(jīng)營(yíng)期限：特許經(jīng)營(yíng)期限應與投資回收期、設施壽命匹配，如將特許經(jīng)營(yíng)期限作為招標評定標準，應以最終招標確定的期限為準。明確特許經(jīng)營(yíng)期限內和特許經(jīng)營(yíng)到期后的資產(chǎn)權屬情況。
（5）強調創(chuàng )新與價(jià)值提升：對采用新技術(shù)、新模式提升效率或服務(wù)體驗的方案在分析其可行性的基礎上給予適當的加分。
（6）其他：特許經(jīng)營(yíng)期限屆滿(mǎn)或提前終止，擬繼續采取特許經(jīng)營(yíng)模式的，應按規定重新選擇特許經(jīng)營(yíng)者，同等條件下可優(yōu)先選擇原特許經(jīng)營(yíng)者。特許經(jīng)營(yíng)期限內因改擴建等原因需重新選擇特許經(jīng)營(yíng)者的，同等條件下可優(yōu)先選擇原特許經(jīng)營(yíng)者。選定的特許經(jīng)營(yíng)者及其投融資、建設責任原則上不得調整，確需調整的應重新履行特許經(jīng)營(yíng)者選擇程序。
02關(guān)鍵合同條款設計與風(fēng)險管控
新機制通過(guò)剛性約束倒逼政府和社會(huì )資本合作回歸“專(zhuān)業(yè)運營(yíng)本質(zhì)”，合同設計必須緊扣“民企運營(yíng)、風(fēng)險自擔、績(jì)效捆綁”三大鐵律，避免財政風(fēng)險累積。
1.合同核心條款
（1）項目范圍與產(chǎn)出要求：應詳盡、可量化、可監測。
（2）服務(wù)價(jià)格及動(dòng)態(tài)調價(jià)機制：不同的特許經(jīng)營(yíng)項目或同一個(gè)特許經(jīng)營(yíng)項目中可能涉及實(shí)行政府定價(jià)或指導價(jià)的收費價(jià)格、實(shí)行市場(chǎng)價(jià)格的收費價(jià)格，以及通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)招標競爭機制確定的項目提供產(chǎn)品或服務(wù)的“約定價(jià)格”等價(jià)格類(lèi)型，應根據不同的價(jià)格類(lèi)型在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中對相關(guān)的定價(jià)、調價(jià)和相應的價(jià)格風(fēng)險承擔等進(jìn)行約定。明確定價(jià)依據、程序、調價(jià)公式、調價(jià)周期和觸發(fā)條件，保障項目收益的合理穩定。明確收費主體（政府或項目公司）、收費方式及監管方式。
（3）與績(jì)效強關(guān)聯(lián)：支付必須與特許經(jīng)營(yíng)者達到約定的績(jì)效標準嚴格掛鉤。建立全面KPI體系，覆蓋建設期、運營(yíng)期的關(guān)鍵績(jì)效指標（質(zhì)量、安全、效率、環(huán)保、服務(wù)滿(mǎn)意度等），明確監測方法與頻率，例如政府監管、第三方評估、公眾監督相結合。同時(shí)，使用者付費的支付必須嚴格、透明地依據績(jì)效評估結果執行，設置明確的扣減或獎勵機制。
（4）風(fēng)險分配：特許經(jīng)營(yíng)者全擔市場(chǎng)風(fēng)險，但可以明確政府方在防止過(guò)度競爭（唯一性）方面的責任邊界，合理分配需求不足風(fēng)險。
（5）股權變更限制：設置合理的股權鎖定期（特別是運營(yíng)責任期），限制隨意轉讓?zhuān)_保運營(yíng)主體穩定和核心能力持續。
（6）退出與移交：詳細規定特許期滿(mǎn)或提前終止時(shí)，項目設施移交的范圍、狀態(tài)標準、測試程序、移交時(shí)限及費用承擔。
2.風(fēng)險管控機制
（1）動(dòng)態(tài)調價(jià)機制：有效應對通脹、成本波動(dòng)、政策變化等帶來(lái)的風(fēng)險。
（2）履約擔保體系：建設履約擔保、運維履約擔保、移交履約擔保等。
（3）應急預案與儲備金：要求項目公司建立應對主要風(fēng)險的預案和儲備金。
（4）定期評估與重新談判機制：設定合同中期評估節點(diǎn)，僅在發(fā)生重大不可預見(jiàn)情勢變更（符合法律政策規定）時(shí)，依據合同約定程序進(jìn)行有限重新談判，核心條款（回報機制原則）一般不變。
（5）政府監管與信息公開(kāi)：強化政府全過(guò)程監管職責，推動(dòng)關(guān)鍵信息（如績(jì)效評估結果、付費情況）公開(kāi)透明，接受社會(huì )監督。
“新機制”下特許經(jīng)營(yíng)項目招標的核心在于緊扣“使用者付費”和“專(zhuān)業(yè)運營(yíng)”，通過(guò)科學(xué)招標遴選真正具備長(cháng)期運營(yíng)能力和效率優(yōu)勢的特許經(jīng)營(yíng)者，并通過(guò)嚴謹的合同設計實(shí)現風(fēng)險最優(yōu)分配和項目可持續。規范高效的招標與合同管理是激活民間投資、提升基礎設施和公共服務(wù)供給效率與質(zhì)量、推動(dòng)特許經(jīng)營(yíng)模式行穩致遠的關(guān)鍵基石。