當前，城市更新工作面臨的主要挑戰依舊在于資金籌措。城市更新與土地財政實(shí)現資金回流不同，城市更新的回報周期較長(cháng)，通常需8至10年才能實(shí)現成本回收。
2025年兩會(huì )政府工作報告中，首次將城市更新置于新型城鎮化與區域協(xié)調發(fā)展的戰略框架下，明確提出“打造宜居、韌性、智慧城市”目標，中央及地方財政、專(zhuān)項債、政策性金融工具等資金渠道協(xié)同發(fā)力，城市更新進(jìn)入“精準滴灌”時(shí)代。
2024年中央預算內投資下達城市更新領(lǐng)域1200億元，同比增加35%。2025年超長(cháng)期特別國債（20-30年）新增額度8000億，重點(diǎn)傾斜城市更新；專(zhuān)項債額度中15%明確用于城市更新，單個(gè)項目最高可申請15億元。
一、資金投向
01政策性資金投向
1.中央預算內投資
中央預算內投資是由國家發(fā)改委負責管理和安排的、用于固定資產(chǎn)投資的中央財政性建設資金，作為政府投資的一部分，不增加地方債務(wù)壓力，無(wú)需償還。中央預算內投資有系統、官方的政策文件，每個(gè)專(zhuān)項領(lǐng)域都有對應的專(zhuān)項政策文件。2025年安排中央預算內投資7350億元。中央預算內資金重點(diǎn)解決民生短板問(wèn)題，重點(diǎn)支持老舊小區及城中村房屋修繕、環(huán)境整治、配套設施完善等民生短板項目，涵蓋燃氣管網(wǎng)老化改造、供水管網(wǎng)漏損治理及危舊住房安全改造。
2.超長(cháng)期特別國債
超長(cháng)期特別國債是中央發(fā)行的債券，屬于債務(wù)性資金，全部通過(guò)轉移支付安排給地方使用，還本付息由中央承擔。超長(cháng)期特別國債相關(guān)政策較為分散，無(wú)系統官方文件，申報時(shí)需及時(shí)關(guān)注發(fā)改委獲取最新政策。2025年超長(cháng)期特別國債（20-30年）新增額度8000億，重點(diǎn)傾斜城市更新。超長(cháng)期特別國債關(guān)注涉及國家戰略性、長(cháng)期性的項目。重點(diǎn)支持城市燃氣、排水等地下管網(wǎng)改造、城鎮老舊小區改造（含電梯更新等設備改造）及防洪排澇等具有百年工程屬性的城市更新項目。
3.地方政府專(zhuān)項債券
專(zhuān)項債是以政府為實(shí)施主體，通過(guò)城市更新專(zhuān)項債或財政資金+專(zhuān)項債形式進(jìn)行投資。優(yōu)勢是專(zhuān)款專(zhuān)用，資金成本低，運作規范；劣勢是專(zhuān)項債總量較少，投資強度受限，經(jīng)營(yíng)提升效率不高。2025年安排地方政府專(zhuān)項債券4.4萬(wàn)億元，專(zhuān)項債額度中15%明確用于城市更新，單個(gè)項目最高可申請15億元。重點(diǎn)支持老舊街區、廠(chǎng)區轉型提質(zhì)及棚戶(hù)區改造（可通過(guò)土地出讓、商業(yè)租賃等實(shí)現收益），優(yōu)先投向停車(chē)場(chǎng)、商業(yè)配套等具備一定收益的更新項目。
02財政資金補助投向
財政部、住房城鄉建設部于2024年4月30日聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展城市更新示范工作的通知》，明確示范城市的中央財政補助資金重點(diǎn)支持四大方面：城市地下管網(wǎng)更新改造、城市污水管網(wǎng)全覆蓋樣板區建設、市政基礎設施補短板、老舊片區更新改造四大領(lǐng)域。具體項目上不得重復使用2023年增發(fā)國債資金、中央預算內投資、車(chē)購稅資金、超長(cháng)期特別國債等其他渠道中央財政資金。
03政策性銀行貸款投向
1.專(zhuān)項借款投向住建部、財政部、中國人民銀行、金融監管總局印發(fā)《關(guān)于通過(guò)專(zhuān)項借款支持城中村改造工作方案》的通知（建?！?023〕80號），專(zhuān)項借款支持符合條件的城中村項目的前期工作、征收補償安置、安置住房建設以及安置住房小區的配套基礎設施建設等。專(zhuān)項借款期限不超過(guò)5年，利率由貸款銀行按照市場(chǎng)化和保本微利原則，根據項目風(fēng)險情況等合理確定。
2.城市更新貸款投向政策性銀行城市更新貸款主要針對公益性、準公益性項目，且根據貸款相關(guān)規定，不能向房企發(fā)放此類(lèi)固定資產(chǎn)類(lèi)貸款。城市更新的政策性銀行貸款主要面向拆遷安置、生態(tài)環(huán)境治理、住宅修繕改造、基礎設施完善、公共服務(wù)設施配套、產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級及配套、歷史風(fēng)貌保護與文化傳承，且項目需避免單獨以拆遷、基礎設施建設為建設目標。在申請要求上，一般要求地級市及以上政府出臺相應的《城市更新管理辦法》進(jìn)行制度保障，貸款期限一般不超過(guò)20年。
04市場(chǎng)化資金投向
1.城市更新商業(yè)貸款投向城市更新的商業(yè)貸款主體為商業(yè)銀行，重點(diǎn)面向對城市（建成區）以及縣城（城關(guān)鎮）規劃區域內的舊工業(yè)區、舊商業(yè)區、舊文化（旅游）區、舊住宅區、城中村等舊城鎮進(jìn)行的綜合整治、功能完善、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化等更新改造活動(dòng)，以盈利為主要目標。融資僅限用于支付拆除重建類(lèi)城市更新項目拆遷階段拆遷費用、貨幣補償款、臨時(shí)安置費用、平整費、回遷安置房建設資金、借款利息支出和公共服務(wù)設施建設資金，以及后續項目開(kāi)發(fā)建設等合理資金需求，包括置換用于上述用途合規借款的貸款。
融資不得直接或間接用于借款人繳交土地出讓金、支付土地購置費用、進(jìn)行股權投資、進(jìn)入證券期貨市場(chǎng)等，且不得繞道通過(guò)信托機構用于土地儲備項目。不得用于并購融資。
2.城市更新基金投向城市更新基金目前由政府支持，國有企業(yè)牽頭，聯(lián)合社會(huì )資本設立城市更新基金，成為一種新的模式探索。主要服務(wù)于片區綜合性城市更新項目。城市更新基金的投資人以房地產(chǎn)和建筑施工企業(yè)為主，更多聚焦城市更新類(lèi)型中的老舊小區更新、城中村更新，對于舊工業(yè)區更新、歷史文化承載區更新項目投資傾斜較少。城市更新基金更多傾向于政府重點(diǎn)推進(jìn)、資金需求量大，收益回報和退出機制明確的項目。優(yōu)勢是能夠整合各方優(yōu)勢資源，多元籌集資本金及實(shí)施項目融資，加快項目推進(jìn)；劣勢是目前城市更新投資回報收益水平、期限等與城市更新基金資金的匹配性不強，投資回報附加要求多，退出機制不明確，面臨實(shí)施上的諸多挑戰。
二、謀劃建議
01聚焦城市更新領(lǐng)域資金投向，系統精準謀劃
政策導向錨定方向：建立"政策-項目-資金"匹配表，逐個(gè)領(lǐng)域對標三大資金投向。聚焦新型城鎮化、雙碳目標、民生改善等國家戰略，重點(diǎn)投向老舊小區改造、海綿城市、地下管網(wǎng)建設等補短板項目，同步謀劃智慧城市、綠色建筑等新興領(lǐng)域，確保項目與資金投向清單高度契合。
資金屬性匹配項目：中央預算內資金聚焦保障性安居工程、公共服務(wù)設施提標擴面；國債重點(diǎn)投向公益性強、社會(huì )效益高的市政基礎設施；專(zhuān)項債優(yōu)先支持有一定收益的片區綜合開(kāi)發(fā)、產(chǎn)城融合項目；政策性銀行資金則精準對接城市更新示范項目及長(cháng)周期可持續項目。
02規范前期工作，提高項目成熟度
申報政策類(lèi)資金，評審專(zhuān)家主要依據申報單位提報資料評判項目實(shí)施條件，項目成熟度屬于最關(guān)鍵的評審指標。
一是要提前謀劃項目，啟動(dòng)前期工作；二是要盡可能地把能夠證明項目成熟度的文件作為附件提報，比如必備文件：立項批復、用地、環(huán)評、節能等審查文件；加分文件：初步設計批復、招標文件、項目"四證"等。
項目成熟度高，資金下達后可迅速支出，形成實(shí)物工作量，帶動(dòng)有效投資。引進(jìn)專(zhuān)業(yè)機構提前開(kāi)展項目可行性研究與合規性審查，建立"謀劃-儲備-申報-實(shí)施"動(dòng)態(tài)管理機制，確保"資金等項目"而非"項目等資金"。
03注意申報條件，有效規避項目風(fēng)險
支持范圍：提前對接財政/發(fā)改部門(mén)，獲取"負面清單"。城市更新專(zhuān)項支持范圍聚焦為基礎設施和公共服務(wù)設施，基本無(wú)收益，更新改造緊迫性較高的內容，屬于政府投資支持的范疇。不能將商業(yè)類(lèi)、產(chǎn)業(yè)類(lèi)的更新改造納入范圍，否則影響項目申報成功率。
申報要求：項目必須納入當地城中村改造規劃或年度計劃，并且完成項目立項、可行性研究報告批復等相關(guān)前期手續，確保項目的合法性和可行性。具備明確的資金使用計劃和項目實(shí)施方案，以保障資金的有效使用和項目的順利實(shí)施。
申報要點(diǎn)：中央預算內資金重點(diǎn)支持保障性安居工程配套設施（排水管網(wǎng)、充電樁等），需具備可研批復、30% 自有資金且開(kāi)工率≥60%；超長(cháng)期國債聚焦地下管網(wǎng)、防洪排澇等“百年工程”，要求項目周期≥15年并配備全生命周期運維方案，2025年新增數字化改造（如智慧水務(wù)系統）；專(zhuān)項債優(yōu)先投向停車(chē)場(chǎng)、商業(yè)配套等收益性更新項目，要求收益/融資本息比≥1.1倍，由財政和住建部門(mén)聯(lián)合申報。
申報時(shí)間：中央預算內資金于9-12月開(kāi)展項目集中申報。超長(cháng)期國債根據國家重大戰略需求靈活安排，通常提前3-6個(gè)月啟動(dòng)申報。專(zhuān)項債7-9月開(kāi)始提前批項目?jì)?、次?-6月開(kāi)展常規批發(fā)行。按照中央預算內、國債、專(zhuān)項債申報時(shí)間，合理制定城市更新類(lèi)項目申報計劃，3-4月：完成項目可研、環(huán)評、土地證等前期要件，5-6月：通過(guò)發(fā)改委系統申報中央預算內資金，7-8月：申報特別國債財政部項目庫，9-10月：專(zhuān)項債"提前批"申報（重點(diǎn)關(guān)注9月財政部培訓），11-12月：爭取納入省級城市更新重點(diǎn)項目清單。