導(dǎo) 讀
2017年2月21日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕19號(hào)），據(jù)此從國(guó)家層面正式提出“全過(guò)程工程咨詢”概念。接下來(lái)住建部、相關(guān)省市住建廳、行業(yè)協(xié)會(huì)等紛紛加大了對(duì)全過(guò)程工程咨詢的關(guān)注和研究。在之后的幾年里“全過(guò)程工程咨詢”一度成為行業(yè)耳熟能詳?shù)男袠I(yè)熱詞。盡管在當(dāng)時(shí)還有許多人尚未完全弄明白這個(gè)“熱詞”的真正含義，但絲毫卻沒(méi)有妨礙人們對(duì)這個(gè)略有點(diǎn)“學(xué)術(shù)化”名詞的接納與領(lǐng)會(huì)。
就在全過(guò)程工程咨詢（以下簡(jiǎn)稱“全咨”）一度占據(jù)行業(yè)熱搜榜首之時(shí)，與全過(guò)程工程咨詢提供全生命周期服務(wù)非常類似的代建制模式，也是需要代建單位提供全過(guò)程的管理服務(wù)。一時(shí)間業(yè)內(nèi)有些人便提出了一個(gè)觀點(diǎn)：“全過(guò)程工程咨詢就相當(dāng)于項(xiàng)目代建，它們是一回事”。難道情況就真的如其所說(shuō)嗎？回答是很明確的：“全過(guò)程工程咨詢與項(xiàng)目代建肯定不是一回事”。要不在代建制延續(xù)多年后，為什么還要提出全過(guò)程工程咨詢？深究其內(nèi)涵它們之間有著本質(zhì)的區(qū)別。現(xiàn)筆者將二者的主要區(qū)別歸納如下，供大家參考，并期待您的雅正。
一、“全過(guò)程工程咨詢”與“項(xiàng)目代建”是兩個(gè)完全不同的概念
全過(guò)程工程咨詢是指對(duì)建設(shè)項(xiàng)目全生命周期提供組織、管理、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)等各有關(guān)方面的工程咨詢服務(wù)，包括項(xiàng)目的全過(guò)程工程項(xiàng)目管理以及投資咨詢、勘察、設(shè)計(jì)、造價(jià)咨詢、招標(biāo)代理、監(jiān)理、運(yùn)行維護(hù)咨詢以及BIM咨詢等專業(yè)咨詢服務(wù)。全過(guò)程工程咨詢服務(wù)可采用多種組織方式，由投資人授權(quán)一家單位負(fù)責(zé)或牽頭，為項(xiàng)目從決策至運(yùn)營(yíng)持續(xù)提供局部或整體解決方案以及管理服務(wù)。【摘自：《全過(guò)程工程咨詢工作指南》季更新編著、中國(guó)建筑工業(yè)出版社出版】
目前，工程咨詢界普遍接受的“全咨”服務(wù)模式為“1+N+X”。在該模式中，“1”是指全過(guò)程工程咨詢一體化的“項(xiàng)目管理”，也是貫穿項(xiàng)目全過(guò)程工程咨詢的一條管理服務(wù)主鏈；“N”是全咨單位自己做（或委托專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)做）的專項(xiàng)服務(wù)（如：可研、勘察、設(shè)計(jì)、招標(biāo)代理造價(jià)、監(jiān)理），在該模式中要求N應(yīng)大于等于1；“X”是全咨單位不做但必須協(xié)調(diào)的專項(xiàng)服務(wù)（如勘察、設(shè)計(jì)）【本段引自貽林微觀察】。
我們換一個(gè)角度來(lái)理解“全咨”1+N+X服務(wù)模式的內(nèi)涵：若“1”是代業(yè)主的“管”，那么“N”就應(yīng)該是各專項(xiàng)咨詢的“做”，全過(guò)程工程咨詢說(shuō)白了就是“管與做”的高度融合。在“全咨”服務(wù)中，“1”和“N”絕不是簡(jiǎn)單的機(jī)械疊加，而是在“+”這個(gè)協(xié)調(diào)平臺(tái)上的協(xié)同工作。
全過(guò)程工程咨詢的亮點(diǎn)之一就是站在實(shí)現(xiàn)建設(shè)產(chǎn)品價(jià)值的視角，串聯(lián)、融合各階段的咨詢服務(wù)，充分展現(xiàn)項(xiàng)目產(chǎn)品價(jià)值和全過(guò)程咨詢服務(wù)價(jià)值，更加強(qiáng)調(diào)咨詢價(jià)值的整合與傳遞。這也就形成了“全咨”服務(wù)模式與傳統(tǒng)碎片化咨詢服務(wù)模式（工程咨詢、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)互相獨(dú)立）最為明顯的區(qū)別，充分彰顯了“全咨”服務(wù)的魅力所在。
項(xiàng)目代建制最早起源于美國(guó)的建設(shè)經(jīng)理制（CM制）。CM制是業(yè)主委托建設(shè)經(jīng)理的人來(lái)負(fù)責(zé)整個(gè)工程項(xiàng)目的管理，包括可行性研究、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、竣工試運(yùn)行等工作，代建單位的收益通過(guò)收取代建管理費(fèi)的方式實(shí)現(xiàn)。建設(shè)經(jīng)理作為業(yè)主的代理人，在業(yè)主委托的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)以業(yè)主名義開(kāi)展工作，如有權(quán)自主選擇設(shè)計(jì)師和承包商，業(yè)主則對(duì)建設(shè)經(jīng)理的一切行為負(fù)責(zé)。
目前，政府投資項(xiàng)目“代建制”指的是政府投資項(xiàng)目經(jīng)過(guò)規(guī)定的程序，委托有相應(yīng)資質(zhì)的工程管理公司或具備相應(yīng)工程管理能力的其他企業(yè)，代理投資人或建設(shè)單位組織和管理項(xiàng)目的建設(shè)。政府選擇有資質(zhì)的項(xiàng)目管理公司，作為項(xiàng)目建設(shè)期法人，全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程的組織管理，這種模式促使了政府投資項(xiàng)目“投資、建設(shè)、管理、使用”的職能分離，通過(guò)專業(yè)化項(xiàng)目管理最終實(shí)現(xiàn)提高投資效益，保證工程質(zhì)量及進(jìn)度目標(biāo)等各項(xiàng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
二、兩者介入項(xiàng)目的時(shí)間點(diǎn)不同
全過(guò)程工程咨詢的介入點(diǎn)可以是從項(xiàng)目籌建期開(kāi)始，也可以是在項(xiàng)目建議書編制階段甚至拿地階段就可介入項(xiàng)目，參與工程項(xiàng)目的咨詢活動(dòng)。全過(guò)程工程咨詢的結(jié)束點(diǎn)可以是項(xiàng)目竣工結(jié)算，乃至審計(jì)，資料檔案進(jìn)館備案，甚至還可以到試車運(yùn)營(yíng)或項(xiàng)目生命期的結(jié)束。可以說(shuō)全過(guò)程工程咨詢貫穿于項(xiàng)目的全生命周期。
在政府代建制模式下，代建企業(yè)是在可行性研究之前介入，還是在可行性研究之后介入，學(xué)術(shù)界和相關(guān)省份管理辦法對(duì)此都有不同的見(jiàn)解。有的省份在管理辦法中明確要求代建單位在可行性研究方案批準(zhǔn)之后參與代建管理，有的省份則把可行性研究編制放在代建合同的服務(wù)范圍內(nèi)。目前，業(yè)內(nèi)大部分學(xué)者主張將代建企業(yè)項(xiàng)目介入時(shí)間點(diǎn)選在可行性研究報(bào)告編制之后，之所以這樣做主要是為了規(guī)避代建單位通過(guò)提高建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和高估投資標(biāo)準(zhǔn)等以拔高自身的代建管理費(fèi)，以降低超預(yù)算投資的風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)避委托代理關(guān)系下信息不對(duì)稱所帶來(lái)的道德風(fēng)險(xiǎn)。
三、兩者在服務(wù)范圍上有所不同
政府項(xiàng)目代建制和全過(guò)程工程咨詢雖然在服務(wù)范圍上有許多重合點(diǎn)但其服務(wù)服務(wù)卻不盡相同。它們的相同之處在于二者都覆蓋了從項(xiàng)目籌建到項(xiàng)目竣工驗(yàn)收各階段，如：項(xiàng)目前期的策劃、可研、報(bào)批報(bào)建管理、設(shè)計(jì)階段的設(shè)計(jì)管理、施工實(shí)施和竣工驗(yàn)收以及招標(biāo)和監(jiān)理等工作，都需要對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量、安全、成本、工期負(fù)責(zé)；其不同之處在于政府代建制下，代建企業(yè)完成驗(yàn)收移交的手續(xù)后，不負(fù)責(zé)項(xiàng)目的后期維護(hù)和運(yùn)營(yíng)，項(xiàng)目后期的維保工作由項(xiàng)目業(yè)主或使用單位負(fù)責(zé)。而全過(guò)程工程咨詢服務(wù)涵蓋了項(xiàng)目建設(shè)的前期策劃咨詢、施工前準(zhǔn)備、施工過(guò)程、竣工驗(yàn)收、運(yùn)營(yíng)保修等各階段工程咨詢服務(wù)。
四、兩者的管理權(quán)限不同
全過(guò)程工程咨詢服務(wù)單位不作為項(xiàng)目法人，原則上不能代表甲方簽訂合同。代建制下代建企業(yè)行使代理人角色，在政府授權(quán)范圍內(nèi)行使其代理權(quán)限。代建單位可作為政府部門或使用單位委托的項(xiàng)目建設(shè)期的項(xiàng)目法人，享有對(duì)建設(shè)期項(xiàng)目的控制權(quán)，根據(jù)代建合同和甲方授權(quán)書代表甲方對(duì)相關(guān)服務(wù)或施工單位進(jìn)行招標(biāo)、合同洽談和簽訂等工作。
全過(guò)程工程咨詢單位沒(méi)有決策權(quán)的，僅僅在授權(quán)范圍內(nèi)為委托人的決策和監(jiān)管提供專業(yè)咨詢服務(wù)；而代建制模式下代建單位對(duì)工程項(xiàng)目享有重大決策。代建制看似委托人省事了很多，但是工程質(zhì)量終生責(zé)任制下，委托人的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)也相應(yīng)加大了不少。
從以上我們可以看出，咨詢單位想完全替代業(yè)主是很難的，因?yàn)闆Q策權(quán)不在咨詢單位手上，咨詢單位可以補(bǔ)充業(yè)主項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)的力量，或者提供項(xiàng)目管理咨詢服務(wù)，輸出管理經(jīng)驗(yàn)。
在資金管理權(quán)限方面，全過(guò)程工程咨詢是結(jié)合全過(guò)程造價(jià)咨詢和全過(guò)程項(xiàng)目管理來(lái)控制項(xiàng)目投資，咨詢單位是從合法、合規(guī)和合同履行的角度，向委托人提供資金支付意見(jiàn)，但資金還是由政府投資部門或者委托人，直接支付給相關(guān)參建單位；代建制項(xiàng)目一般要求代建單位設(shè)立專項(xiàng)資金賬戶，政府投資部門依據(jù)進(jìn)度向代建單位撥付資金，再由代建單位支付給參建單位。政府投資部門對(duì)資金使用效率和合法合規(guī)性的監(jiān)督力度相對(duì)減弱了，但資金的風(fēng)險(xiǎn)性卻增大了。
五、二者執(zhí)行的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不同
國(guó)家發(fā)改委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于推進(jìn)全過(guò)程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》【發(fā)改投資規(guī)（2019）515號(hào)】，第5條第2款明確指出：“全過(guò)程工程咨詢服務(wù)酬金可按各專項(xiàng)服務(wù)酬金疊加后再增加相應(yīng)統(tǒng)籌管理費(fèi)用計(jì)取，也可按人工成本加酬金方式計(jì)取”。全過(guò)程工程咨詢服務(wù)酬金一般采取“1+N”疊加計(jì)費(fèi)模式，“1”是指全過(guò)程工程項(xiàng)目管理費(fèi)，全過(guò)程工程項(xiàng)目管理取費(fèi)可參考相關(guān)收費(fèi)依據(jù)，如財(cái)政部《基本建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)成本管理規(guī)定》（財(cái)建2016：501號(hào)）中的項(xiàng)目建設(shè)管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算；“N”是指項(xiàng)目全過(guò)程各專業(yè)咨調(diào)費(fèi)，如前期咨詢、工程設(shè)計(jì)、工程監(jiān)理、工程造價(jià)，招標(biāo)采購(gòu)，BIM咨詢等）的服務(wù)費(fèi)。各專業(yè)咨詢服務(wù)費(fèi)可依據(jù)現(xiàn)有收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)市場(chǎng)收費(fèi)慣例例執(zhí)。
代建管理費(fèi)用主要根據(jù)財(cái)政部《基本建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)成本管理規(guī)定》（財(cái)建（2016）504號(hào)）第八條：政府設(shè)立（或授權(quán)）、政府招標(biāo)產(chǎn)生的代建制項(xiàng)目，代建管理費(fèi)由同級(jí)財(cái)政部門根據(jù)代建內(nèi)容和要求，按照不高于本規(guī)定項(xiàng)目建設(shè)管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)核定，計(jì)入項(xiàng)目建設(shè)成本。實(shí)行代建制管理的項(xiàng)目，一般不得同時(shí)列支代建管理費(fèi)和項(xiàng)目建設(shè)管理費(fèi)，確需同時(shí)發(fā)生的，兩項(xiàng)費(fèi)用之和不得高于本規(guī)定的項(xiàng)目建設(shè)管理費(fèi)限額。
建設(shè)地點(diǎn)分散、點(diǎn)多面廣以及使用新技術(shù)、新工藝等的項(xiàng)目，代建管理費(fèi)確需超過(guò)本規(guī)定確定的開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)的，行政單位和使用財(cái)政資金建設(shè)的事業(yè)單位中央項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)事前報(bào)項(xiàng)目主管部門審核批準(zhǔn)，并報(bào)財(cái)政部備案；地方項(xiàng)目，由同級(jí)財(cái)政部門確定審核批準(zhǔn)的要求和程序。
代建管理費(fèi)核定和支付應(yīng)當(dāng)與工程進(jìn)度、建設(shè)質(zhì)量結(jié)合，與代建內(nèi)容、代建績(jī)效掛鉤，實(shí)行獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。同時(shí)滿足按時(shí)完成項(xiàng)目代建任務(wù)、工程質(zhì)量?jī)?yōu)良、項(xiàng)目投資控制在批準(zhǔn)概算總投資范圍3個(gè)條件的，可以支付代建單位利潤(rùn)或獎(jiǎng)勵(lì)資金，代建單位利潤(rùn)或獎(jiǎng)勵(lì)資金一般不得超過(guò)代建管理費(fèi)的10%，需使用財(cái)政資金支付的，應(yīng)當(dāng)事前報(bào)同級(jí)財(cái)政部門審核批準(zhǔn)；未完成代建任務(wù)的，應(yīng)當(dāng)扣減代建管理費(fèi)。
六、兩者在履行任務(wù)有所不同
全過(guò)程工程咨詢下工程咨詢單位的主要工作任務(wù)包括：
1、項(xiàng)目管理服務(wù)項(xiàng)目工程建設(shè)階段的項(xiàng)目策劃、報(bào)建報(bào)批、勘察管理、設(shè)計(jì)管理、合同管理、投資管理、進(jìn)度管理、招標(biāo)采購(gòu)管理以及質(zhì)量、計(jì)劃、安全、信息、溝通、風(fēng)險(xiǎn)、人力資源等管理與協(xié)調(diào)。
2、專業(yè)咨詢服務(wù)但括工程設(shè)計(jì)，工程監(jiān)理、造價(jià)咨面、招標(biāo)采帕、BM咨詢及其他咨詢。
代建制下代建單位的主要任務(wù)包括：前期工作任務(wù)和項(xiàng)目實(shí)施期工作任務(wù)。
1、前期工作任務(wù)：依據(jù)項(xiàng)目建議書批準(zhǔn)內(nèi)容，組織編制項(xiàng)目可行性研究報(bào)告；組織工程勘察、設(shè)計(jì)等招標(biāo)活動(dòng)；組織開(kāi)展項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)編制和報(bào)批工作，協(xié)助使用單位辦理用地、拆遷等審批手續(xù)；接受使用單位委托，辦理計(jì)劃、規(guī)劃、環(huán)保、消防、林業(yè)、地震、人防、園林、用電及市政公用設(shè)施接用等報(bào)批手續(xù)；按合同約定，向使用單位移交項(xiàng)目前期工作的有關(guān)手續(xù)和資料；項(xiàng)目建設(shè)的其他前期工作。
2、實(shí)施期工作任務(wù)：按照批準(zhǔn)的項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)，組織施工圖限額設(shè)計(jì)；組織施工、監(jiān)理以及主要材料和設(shè)備采購(gòu)等招標(biāo)活動(dòng)，并組織施工；負(fù)責(zé)申報(bào)年度投資計(jì)劃、辦理建設(shè)實(shí)施代建階段的有關(guān)手續(xù)；負(fù)責(zé)工程合同的洽談與簽訂工作，對(duì)工程建設(shè)實(shí)行全過(guò)程管理；按月向組織實(shí)施機(jī)構(gòu)報(bào)送工程進(jìn)度、資金使用情況和項(xiàng)目進(jìn)度用款報(bào)告；組織工程質(zhì)量竣工驗(yàn)收；負(fù)責(zé)編制工程竣工決算報(bào)告，報(bào)市財(cái)政部門審批；協(xié)助市發(fā)展改革部門組織的項(xiàng)目竣工驗(yàn)收；負(fù)責(zé)將項(xiàng)目竣工資料及有關(guān)資料整理匯編移交，并按批準(zhǔn)的資產(chǎn)價(jià)值向使用單位辦理資產(chǎn)交付手續(xù)。
總 結(jié)：
綜上，全過(guò)程工程咨詢與項(xiàng)目代建制并不是一回事。全過(guò)程工程咨詢與項(xiàng)目代建制雖然在部分階段有業(yè)務(wù)重疊，但“全咨”不能夠取代業(yè)主的項(xiàng)目管理職能。“全咨”對(duì)項(xiàng)目的重要作用是項(xiàng)目?jī)r(jià)值的創(chuàng)造與整合，提高建設(shè)產(chǎn)品的含金量，在保障項(xiàng)目建設(shè)成功的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的成功。代建制的重要特征表現(xiàn)在管理的高效輸出。在特定的建設(shè)產(chǎn)品中代建單位可以取代了業(yè)主方的管理職能。
“全咨”與代建制也存在著某種割舍不斷的聯(lián)系，有時(shí)，在同一個(gè)項(xiàng)目中使用代建制與實(shí)施“全咨”二者并不沖突。兩種模式在實(shí)際運(yùn)用中都表現(xiàn)出更為靈活、更貼合實(shí)際的發(fā)展方向，參與過(guò)政府代建的代建單位在實(shí)現(xiàn)向全過(guò)程工程咨詢業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型方面，無(wú)疑將具有更多經(jīng)驗(yàn)、有好的優(yōu)勢(shì)，可以說(shuō)兩種模式在工程實(shí)踐中相輔相成、相互促進(jìn)。