蚌埠市人民政府關于印發市縣政府平臺公司整合升級和市場化轉型發展“12345”三年行動方案（2023—2025年）的通知
各縣、區人民政府，市政府各部門、各直屬單位：
現將《市縣政府平臺公司整合升級和市場化轉型發展“12345”三年行動方案（2023—2025年）》印發給你們，請結合實際，認真貫徹執行。
2023年5月15日
（此件公開發布）
市縣政府平臺公司整合升級和市場化轉型發展“12345”三年行動方案
（2023—2025年）
為做優做強做大市縣政府平臺公司，充分發揮國有企業和國有資本保障全市重大項目建設和重點產業發展的功能作用，圍繞創新、人才、獎懲、安全等關鍵環節，重點打造一批資產規模大、市場程度高、投資效率優、融資能力強的綜合性國有資本運營集團，更好服務“三地一區”兩中心建設，促進全市社會經濟高質量發展，制定本行動方案。
一、目標任務
全面實施“12345”三年行動計劃。2025年底，全市打造1家AAA級龍頭集團公司，培育2家國有企業在主要資本市場成功上市，年直接融資規模超過300億元，年間接融資規模超過400億元，年新增有效投資規模超過500億元。
二、重點工作
（一）分類推進整合升級。2025年底，市級整合打造總資產超2000億元、凈資產超1000億元的區域龍頭集團公司，積極推進AAA級信用評級工作；縣級政府平臺公司總體凈資產規模達到200億元以上、區級政府平臺公司總體凈資產規模達到100億元以上，各縣、區主要政府平臺公司主體信用等級不低于AA級，力爭打造AA+級集團公司。
1．全面實施市屬企業戰略性重組和專業化整合。圍繞市屬企業主責主業和功能定位，加大國有資源注入，加速主業資產集聚，分類推動市場化轉型發展。市城投公司整合市政領域資產資源，蚌投集團整合產業基金和重點產業資源，市國控集團整合交通、水利資產資源，通過兼并重組、業務轉型、產權轉讓、關停退出等方式，全面整合質類相同資產，加速剝離主輔不明產業。除培育發展戰略性新興產業外，市屬企業原則上不得新增非主業項目投資。在此基礎上，通過整合現有市屬企業，組建總資產超2000億元、凈資產超1000億元的區域龍頭集團公司，積極推進AAA級信用評級工作，持續增強國有資本和國有企業支持全市社會經濟發展的功能作用?！藏熑螁挝唬菏胸斦郑ㄊ袊Y委），各市屬企業〕
2．全力推動縣、區政府平臺公司重組整合。各縣、區政府（市高新區管委會、市經開區管委會，下同）要緊密結合本地區重大項目建設需要、重點產業發展規劃和市場化轉型發展方向，明確政府平臺公司的主責主業和功能定位，深入開展縣、區政府平臺公司重組整合，充分發揮資源集聚優勢。原則上縣級政府平臺公司數量不超過3個、區級政府平臺公司數量不超過2個。以提升縣、區政府平臺公司資產規模和綜合實力為目標，加快實現經營性國有資產應劃盡劃。2025年底，縣級政府平臺公司總體凈資產規模達到200億元以上、區級政府平臺公司總體凈資產規模達到100億元以上。積極推進縣、區政府平臺公司信用升級，各縣、區主要政府平臺公司的主體信用評級不低于AA級，力爭打造AA+級集團公司。（責任單位：各縣、區政府）
3．持續深化市縣政府平臺公司重點領域改革。以健全法人治理結構、完善現代企業制度為核心，進一步厘清公司黨委會、董事會和經理層的權責邊界，加快形成各司其職、各負其責、協調運轉、有效制衡的公司治理機制。突出黨委會“把方向、管大局、保落實”地位，建立健全黨委會前置研究討論重大經營管理事項清單制度。強化董事會“定戰略、做決策、防風險”職責，全面推進市縣政府平臺公司董事會應建盡建、配齊建強。發揮經理層“謀經營、抓落實、強管理”作用，全面實施經理層任期制和契約化管理。〔責任單位：市財政局（市國資委），各縣、區政府，各市屬企業〕
（二）加大資產盤活力度。2025年底，市縣政府平臺公司現金流更加充沛。市場化運營收入占總收入比重超過50%，國有資產運營收入實現債務利息全覆蓋。
4．提升存量國有資產運營效率。全面梳理盤活國有自然資源，將砂石、礦產、林權等國有自然資源，按權屬關系交由市縣政府平臺公司統一運營處置。按照“應劃盡劃”原則，將特許經營權、收費權等優質業務資源，通過法定程序注入市縣政府平臺公司，多措并舉增加政府平臺公司的資產規模和現金流。支持市縣政府平臺公司通過合作開發、兼并重組等市場化方式，依法依規參與水、電、氣等特許經營權項目運營。對市縣政府平臺公司所持與公共服務相關的資產和業務，綜合考慮建設投入、運營成本、投資收益率等因素，依法依規動態調整污水處理費、垃圾處理費、水利工程供水等價格標準，進一步提升公共項目的資產價值和回報水平。充分發揮蚌埠市產權交易中心等產權交易機構作用，有效促進存量資產盤活。（責任單位：市發展改革委、市自然資源和規劃局、市住房城鄉建設局、市城市管理局、市水利局，各縣、區政府，各市屬企業）
5．加大增量國有資產供給力度。拓展城市空閑地、邊角地、公園綠地、城市路橋附屬用地、廠房、建筑屋頂、小區地下人防設施等空間資源，依托市縣政府平臺公司，通過改擴建車位充電樁、屋頂光伏電站、休閑商業旅游設施等方式，實現國有資產運營能力和城市品質能級的共同提升。對經改擴建具有商業和經營價值的資產，依法依規注入有關市縣政府平臺公司，開展市場化運營?！藏熑螁挝唬菏邪l展改革委、市財政局（市國資委）、市自然資源和規劃局、市住房城鄉建設局，各縣、區政府〕
6．探索推進資產證券化業務。市城投公司整合循環經濟產業園、充電樁和城市泊車，實施新型基礎設施REITs項目；蚌投集團整合分布式光伏屋頂電站、高新區熱電聯產項目，實施能源基礎設施REITs項目；市國控集團整合高速公路和收費公路，實施交通基礎設施REITs項目?？h、區政府平臺公司可采取跨區域合作方式，組合各類優質底層資產包，積極推進REITs和ABS項目申報。2025年底前，市屬企業力爭發行REITs不低于2支，募集資金規模不低于50億元。對成功發行REITs的市縣政府平臺公司比照首發上市給予獎補。（責任單位：市發展改革委、市地方金融監管局、各縣、區政府，各市屬企業）
（三）優化投資運營效率。2025年底，市縣政府平臺公司市場化投資運營機制更加健全。重大基礎設施項目保障能力充分增強，實現“借用管還一體、投入產出平衡”的良性發展格局，圍繞全市重大項目和重點產業年新增有效投資規模超過500億元。
7．健全政府投資項目建設運營機制。實施政府投資和采購項目集中交易，對公開招標的政府投資和政府采購項目，積極鼓勵市縣政府平臺公司與社會資本共同參與市場競爭。對非必須招標的項目，可按照相關規定委托具備相應資質的市縣政府平臺公司承接。支持市縣政府平臺公司作為交通、農田、水利、城市更新等中央預算內投資項目法人，通過市場化方式依法依規籌措項目建設配套資金。推進實施政府投資項目“甲供材”制度，鼓勵具有工程建設總承包資質的市縣政府平臺公司積極參與政府投資項目設計、施工、建設。（責任單位：市發展改革委、市交通運輸局、市住房城鄉建設局、市農業農村局、市水利局、市公共資源局，各縣、區政府，各市屬企業）
8．完善基礎設施項目投資組合方式。按照“肥瘦搭配、收益平衡、領域組合、資產關聯”的原則，通過“準公益項目+經營性項目”“準公益資產+經營性資產”“財政資本金投入+平臺市場化投資”等多種方式，平衡項目經營性現金流，實現經營收益對項目還本付息的全覆蓋，提升市縣政府平臺公司參與全市重大基礎設施項目建設的積極性?！藏熑螁挝唬菏邪l展改革委、市財政局（市國資委）、市交通運輸局、市農業農村局、市水利局，各縣、區政府，各市屬企業〕
9．提升參股投資收益水平。市縣政府平臺公司要依法履行參股股東權利，在公司章程中約定國有股東對特定事項的否決權。市縣政府平臺公司要全面梳理存量參股投資項目，對滿5年未分紅、長期虧損的存量參股投資項目進行價值評估，屬于低效無效的要采取退出措施，屬于戰略性持有的要強化跟蹤管理。除培育發展戰略性新興產業、推動本地區重點企業上市外，對現金回報率低于政府平臺公司融資成本的企業或項目，市縣政府平臺公司不得新增投資。2025年底，市縣政府平臺公司參股投資項目的綜合現金回報率達到合理水平?！藏熑螁挝唬菏胸斦郑ㄊ袊Y委），各縣、區政府，各市屬企業〕
（四）持續提升融資能力。2025年底，市屬企業培育2戶以上國有控股企業在主要資本市場成功上市。市縣政府平臺公司直接融資規模超過300億元，間接融資規模超過400億元。
10．要用好“債券的錢”，提高債券融資規模。市縣政府平臺公司要在提升債券市場信用評級的基礎上，聚焦存量債務置換、重點產業發展、重大項目建設等方面，通過發行債券提高直接融資規模。推進實施債券直融“集中承銷、分批發行”制度，根據市縣政府平臺公司年度直接融資計劃，依法依規引入綜合實力強、發行經驗豐富的券商和銀行，集中開展債券發行和承銷業務，暢通銷售渠道，降低發行成本?！藏熑螁挝唬菏胸斦郑ㄊ袊Y委）、市地方金融監管局、人行蚌埠市中心支行，各縣、區政府，各市屬企業〕
11．要用足“貸款的錢”，加大金融供給力度。常態化推進政銀企對接活動，切實解決銀行和政府平臺公司信息不對稱問題。市縣政府平臺公司根據年度項目投資計劃提供融資需求，通過政府搭建對接平臺，機制化轉送有關金融機構，鼓勵金融機構加大金融供給力度，在合理范圍內為市縣政府平臺公司提供成本更低、期限更長的金融產品。加強與政策性開發性銀行和商業銀行對接，聚焦政府平臺公司短期和高成本存量債務置換，創新金融產品。（責任單位：市地方金融監管局、人行蚌埠市中心支行，各縣、區政府，各市屬企業）
12．要用活“上市的錢”，推動國企上市融資。全面梳理盤活國有企業上市資源，建立國有企業上市后備庫，著力培育一批科技創新實力強、市場前景廣闊的優質資源對接資本市場。加大對已上市和上市后備企業優質資產注入力度，支持企業通過兼并上下游產業、重組相同領域資源等方式，夯實主業資產，提升市場估值。鼓勵上市后備企業通過出讓存量、引入增量等方式，引入持股5%及以上的戰略投資者作為積極股東，持續優化公司股權結構。支持符合條件的企業積極開展員工持股，綜合運用多種激勵措施，激發企業活力動力。2025年底，市屬企業培育2戶以上國有控股企業在主要資本市場成功上市。〔責任單位：市地方金融監管局、市財政局（市國資委），各縣、區政府，各市屬企業〕
（五）切實加強風險防范。2025年底，市縣政府平臺公司實現對經營、債務、擔保等全方位、全流程的風險管控，抗風險綜合能力進一步增強。企業合規管理和內控監督檢查實現全覆蓋，合規經營水平切實提高。存量債務結構趨于合理，債務期限和成本進一步優化。對外擔保規模總體合理，擔保風險基本可控。政府隱性債務化解完成既定任務目標。
13．加強經營風險防范。聚焦市縣政府平臺公司重點領域、重點人員、重點環節，建立健全以風險管理為導向、合規管理監督為重點的內控體系，提升企業合規經營水平。2023年底前，實現市縣政府平臺公司一級企業合規管理和內控監督檢查全覆蓋。2025年底前，實現各級企業合規管理和內控監督檢查全覆蓋。嚴格重大經營風險事件報告制度，建立健全重大經營風險管控機制，及時采取應對措施，有效防范和化解重大經營風險。建立健全市縣政府平臺公司違規經營責任追究制度，全面履行責任追究職責，加大違規經營責任追究力度，切實筑牢國有資產安全防線?！藏熑螁挝唬菏胸斦郑ㄊ袊Y委），各縣、區政府，各市屬企業〕
14．加強債務風險防范。建立健全資產負債率約束機制，設置資產負債率基準線、預警線和重點監管線，嚴控超限債務過度累積。市縣政府平臺公司的資產負債率要保持在合理水平，既要防止資產負債率過高、債務風險過度累積，也要防止資產負債率過低、資本運作能力不足。要持續優化存量債務結構，加大對短期和高成本債務的化解處置力度，積極對接有關金融機構，通過采取置換、展期等方式，進一步延長債務期限，緩解償債壓力，釋放流動性風險。嚴控第三方資管計劃等高成本非標融資規模，市屬企業和各縣、區政府要結合實際制定化解方案，確保存量非標融資規?！爸粶p不增”。〔責任單位：市財政局（市國資委）、市地方金融監管局，各縣、區政府，各市屬企業〕
15．加強擔保風險防范。市縣政府平臺公司提供對外擔保應當堅持“量力而行、權責對等、風險可控”原則，對有產權關系的企業按股比提供擔保，原則上不對無產權關系企業提供擔保，確保擔保規?？傮w合理、擔保風險基本可控。對不符合上述要求的存量擔保業務，市縣政府平臺公司要積極采取逐年壓減措施予以清理。（責任單位：各縣、區政府，各市屬企業）
16．嚴禁新增隱性債務。要牢固樹立法治化思維和市場化理念，加快政府職能轉變，正確處理好政府和市場關系。不得將法律法規明確禁止的公益性資產注入政府平臺公司，不得以政府平臺公司債務形式增加政府隱性債務。嚴格落實年度隱性債務化解計劃，分類落實化債資金來源，確?；瘋ぷ靼从媱澐€妥有序推進?！藏熑螁挝唬菏胸斦郑ㄊ袊Y委），各縣、區政府，各市屬企業〕
（六）推動市縣協同發展。2025年底，市縣政府平臺公司區域發展更加平衡，項目共建、人才共育機制更加健全，各展所長、各補所短、相互促進的協同發展新格局更加完善。
17．加強項目合作共建。在重點產業投資方面，充分運用市場化投資運營機制，通過市級政府性投資基金，加大對縣、區重點產業項目的投資力度。積極對接中央政策性基金、省十大新興產業基金和國有資本股權投資基金，助推縣域經濟高質量發展。充分發揮基金管理團隊作用，撬動更多社會資本投入縣、區重點產業發展。加大市縣政府平臺公司基金共建，圍繞縣、區主導產業和發展規劃，打造產業基金叢林。在重大基礎設施項目建設方面，按照“誰受益、誰分擔”的原則，建立健全市縣政府平臺公司重大基礎設施項目建設和融資分擔機制，實現市縣兩級“雙向發力”。全面實施市區土地統一收儲和出讓制度，理順市區事權和支出責任，加大土地資源統籌盤活力度，切實提升重大基礎設施項目資金保障能力。〔責任單位：市財政局（市國資委）、市自然資源和規劃局，各縣、區政府，各市屬企業〕
18．加強人才隊伍建設。堅持黨管干部原則和新時代好干部標準，結合市縣政府平臺公司戰略規劃和經營發展需要，公開選取一批政治素質好、業務能力優、創新意識強的年輕國企干部職工，建立全市政府平臺公司人才儲備庫。推進市縣政府平臺公司人才雙向交流，定向選拔一批專業性強、業務能力高、經驗豐富的中高層管理人員和業務骨干開展掛職鍛煉，暢通優秀人才交流渠道。支持市縣政府平臺公司通過專項人才引進、職業經理人招聘、工資總額單列等方式，加大對投融資等重點領域專業性人才的引進、培養和交流力度?！藏熑螁挝唬菏形M織部、市財政局（市國資委），各縣、區政府，各市屬企業〕
（七）深化重點領域改革。2025年底，市縣國資監管效能切實提升，市縣政府平臺公司全面預算管理改革和收入分配制度改革不斷深化，改革促進政府平臺公司市場化轉型和高質量發展作用日益凸顯。
19．提升國資監管效能。切實將提升國資監管效能作為促進政府平臺公司市場化轉型和高質量發展的重要抓手，認真謀劃符合本地區政府平臺公司實際的改革深化措施。完善縣、區國有資產監管和交易、投資、擔保制度體系，建立健全權責分明、執行有力的國有資產全鏈條閉環式監管機制。各縣、區要結合本地區國資監管任務，配齊配強國資監管隊伍。縣級要設置國資監管專門科（股）室，區級要配置國資監管專職人員，持續加強國資監管隊伍建設。（責任單位：各縣、區政府）
20．實施全面預算管理。建立健全以服務市縣重大項目建設和重點產業投資為核心的全面預算管理制度，切實提升市縣政府平臺公司支持社會經濟發展的功能作用。在投資方面，要切實圍繞市縣政府確定的年度重大項目建設需要和重點產業投資情況，做好固定資產投資、權益性資本投資和其他形式投資在內的資本預算編制。在融資方面，要結合資本預算編制情況，做好年度融資和還本付息的資金預算，實現融資結構與資金安全的平衡、償債時間與現金流量的匹配?！藏熑螁挝唬菏胸斦郑ㄊ袊Y委），各縣、區政府〕
21．加大考核獎懲力度。持續深化市縣政府平臺公司收入分配制度改革，嚴格規范國有企業負責人經營業績考核和薪酬兌現工作，全面實施對標考核。各縣、區要參照市屬企業負責人經營業績考核體系，科學合理設置年度和任期考核指標，強化對投融資能力、債務風險防控、市場化轉型發展方面的考核力度。樹立“以位次論英雄、按業績取薪酬”考核理念，各項考核指標優先橫向對標全省縣、區政府平臺公司，對不具備橫向對標條件的縱向對標本企業歷史業績水平。全面實施全員績效考核制度，市縣政府平臺公司職工績效性工資比例不低于50%，實現業績升薪酬升、業績降薪酬降。2023年底前，縣、區國資監管部門健全完善所出資企業負責人經營業績考核和全員績效考核制度。〔責任單位：市財政局（市國資委），各縣、區政府，各市屬企業〕
三、保障措施
（一）加強組織領導，抓好推進指導。市國企改革領導小組負責統籌推進市本級政府平臺公司整合升級和市場化轉型發展工作，依法依規指導各縣、區工作有序開展。市財政局（市國資委）牽頭，會同市發展改革委、市地方金融監管局、人行蚌埠市中心支行等部門成立工作專班，定期深入市屬企業和縣、區政府平臺公司調研實際情況，進行工作指導，總結梳理經驗，對普遍存在的共性和難點問題提出意見建議，適時運用多種方式進行工作調度，確保年度任務和總體目標按時完成。
（二）樹牢紅線意識，強化底線思維。各縣、區政府和有關部門要充分認識政府平臺公司整合升級和市場化轉型發展工作的重要性、緊迫性，在投資、融資、擔保等重點領域樹牢紅線意識，牢牢守住不發生系統性風險的底線。
（三）明確任務分工，落實主體責任。各縣、區和有關部門、市屬企業要實行“一把手”工程，制定具體落實方案，明確年度任務計劃，細化責任分工，狠抓工作落實。全市上下要形成主要領導親自抓、責任部門具體推、平臺公司全力干的協同推進機制，對工作中存在的問題要及時研究解決，有力有序推動各項工作任務落實落地。
（四）創新工作方式，實行協同共建。有關部門要選拔業務骨干組建專業服務團隊，對政府平臺公司實行“一對一”實施督導幫扶，通過業務培訓、咨詢顧問、人員交流等創新方式開展工作，重點推動市、縣（區）政府平臺公司整合升級和市場化轉型工作。市屬企業要各選擇2—3個縣、區開展對口協作，與對口縣、區共同制訂相關工作方案，明確工作計劃。
附件：
市縣政府平臺公司整合升級和市場化轉型“12345”行動計劃重點任務分工表
來源 | 蚌埠市人民政府網站