一、調(diào)研背景
自1997年實(shí)施土地整理以來(lái)，湖北省國(guó)土資源廳緊緊圍繞省委、省政府城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、高產(chǎn)農(nóng)田建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)等“三農(nóng)”工作重點(diǎn)，集中資金、集中力量大規(guī)模實(shí)施了國(guó)土整治。“十一五”期間，我省國(guó)家和省級(jí)共投入200.8億元，實(shí)施土地整治項(xiàng)目744個(gè)，建設(shè)規(guī)模1112萬(wàn)畝，新增耕地102萬(wàn)畝。2010年實(shí)施南水北調(diào)漢江沿線土地開(kāi)發(fā)整理重大工程和整體推進(jìn)農(nóng)村土地整治示范工程后，年度項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模達(dá)到了380多萬(wàn)畝，投資66億元。
我省國(guó)土整治工作取得明顯成效。一是完善了農(nóng)田水利設(shè)施，夯實(shí)了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)。項(xiàng)目區(qū)農(nóng)田有效灌溉率達(dá)到85%以上，排澇標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到了20年一遇。二是提高了糧食綜合生產(chǎn)能力。項(xiàng)目區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本降低10%，糧食單產(chǎn)提高10%，在確保國(guó)家糧食安全的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收。三是通過(guò)土地開(kāi)發(fā)整理，我省連續(xù)11年實(shí)現(xiàn)了耕地占補(bǔ)平衡，保障了經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展用地需求。四是結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)和村莊環(huán)境綜合整治，實(shí)行遷村騰地和中心村建設(shè)，使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施配套齊全，美化了人居環(huán)境，改善了民生，也為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)提供了重要平臺(tái)。
在取得成績(jī)的同時(shí)，大規(guī)模、集中性的國(guó)土整治投資對(duì)國(guó)土整治項(xiàng)目管理帶來(lái)了極大挑戰(zhàn)，尤其是在國(guó)土整治項(xiàng)目施工招投標(biāo)管理方面。為此，省國(guó)土資源廳做了一系列創(chuàng)新性的制度建設(shè)和推廣執(zhí)行工作。
其中：2003年，出臺(tái)了《湖北省土地整理項(xiàng)目施工招投標(biāo)管理暫行辦法》；2007年，出臺(tái)了《湖北省土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)管理實(shí)施細(xì)則》；2008年，聯(lián)合省招標(biāo)監(jiān)督管理局下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目招投標(biāo)工作的通知》（鄂土資發(fā)〔2008〕62號(hào)）；2009年又聯(lián)合省招標(biāo)監(jiān)督管理局下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地開(kāi)發(fā)整理施工項(xiàng)目招投標(biāo)監(jiān)督管理工作的通知》（鄂土資發(fā)〔2009〕68號(hào)）；2010年，出臺(tái)了《湖北省土地整治項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》；2011年，又先后出臺(tái)了《湖北省土地整治項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)資格審查管理辦法》、《湖北省土地整治項(xiàng)目施工招投標(biāo)評(píng)標(biāo)辦法》等一系列地方部門(mén)規(guī)章和法規(guī)性文件，還有配套陸續(xù)出臺(tái)的與國(guó)土整治項(xiàng)目施工招投標(biāo)相關(guān)的其他法規(guī)。
通過(guò)不懈努力，我省逐步形成了脈絡(luò)比較清晰、內(nèi)容不斷更新的國(guó)土整治項(xiàng)目施工招投標(biāo)管理制度體系。這些制度在過(guò)去十年里對(duì)當(dāng)時(shí)的國(guó)土整治項(xiàng)目施工招投標(biāo)工作起到了明顯的規(guī)范管理作用，實(shí)現(xiàn)了歷史性的突破。然而，招投標(biāo)活動(dòng)本身是一個(gè)“道高一尺魔高一丈”漸進(jìn)式的博弈過(guò)程，隨著國(guó)土整治事業(yè)的發(fā)展，從各地情況反映、社會(huì)議論和紀(jì)檢實(shí)踐來(lái)看，我省國(guó)土整治項(xiàng)目施工招投標(biāo)方面隱含的問(wèn)題依然頗多，現(xiàn)有的國(guó)土整治項(xiàng)目施工招投標(biāo)辦法面臨一次的大的調(diào)整。而看似簡(jiǎn)單的招投標(biāo)方法的些許改進(jìn)，確給我們引發(fā)了對(duì)國(guó)土整治項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管全過(guò)程的深入思考。
為此省整治局通過(guò)省采購(gòu)中心公開(kāi)招標(biāo)，優(yōu)選湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院承擔(dān)《湖北國(guó)土整治項(xiàng)目招投標(biāo)辦法研究》課題，并組織課題組開(kāi)展了此問(wèn)題的專(zhuān)題調(diào)研。
二、目前國(guó)土整治項(xiàng)目招投標(biāo)亂象
1、參與施工投標(biāo)施工企業(yè)數(shù)量多，來(lái)源雜，信譽(yù)差別大，管理難。據(jù)湖北省社科院有關(guān)課題組調(diào)研報(bào)告統(tǒng)計(jì)，2010年以來(lái)因參與圍標(biāo)串標(biāo)買(mǎi)標(biāo)賣(mài)標(biāo)、假借資質(zhì)等活動(dòng)而被省廳列入黑名單的施工企業(yè)已達(dá)261家。而2011年省國(guó)土廳公布的備案施工企業(yè)845家，其中約30%為建筑一級(jí)資質(zhì)以上，約40%為建筑二級(jí)資質(zhì)，約20%為建筑三級(jí)資質(zhì)，約10%為其他資質(zhì)（含水利、園林、公路、市政、地災(zāi)）。
國(guó)土整治項(xiàng)目技術(shù)含量較低，從市場(chǎng)公開(kāi)、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)角度而言，法理上確應(yīng)向最低資質(zhì)級(jí)別的建筑業(yè)企業(yè)放開(kāi)市場(chǎng)，但與此同時(shí)也讓國(guó)土整治項(xiàng)目備案施工隊(duì)伍魚(yú)龍混雜，國(guó)土部門(mén)管理難度加大。同時(shí)這些資質(zhì)信譽(yù)參差不齊的企業(yè)基本都不是國(guó)土廳頒發(fā)的資質(zhì)，除了列入國(guó)土廳國(guó)土整治施工企業(yè)黑名單，二年內(nèi)不允許其從事國(guó)土整治項(xiàng)目外，國(guó)土部門(mén)沒(méi)有其他更為嚴(yán)厲的處罰措施，從而使其在國(guó)土整治項(xiàng)目施工市場(chǎng)上更為肆無(wú)忌憚。
2、假借資質(zhì)現(xiàn)象普遍存在。由于國(guó)土整治項(xiàng)目一般標(biāo)段較小（300萬(wàn)—500萬(wàn)），時(shí)間較長(zhǎng)（一年以上），結(jié)算較慢，施工環(huán)境較差（遠(yuǎn)離城市），正規(guī)施工企業(yè)在正常經(jīng)營(yíng)管理水平下難以取得社會(huì)平均利潤(rùn)，所以往往不愿投入人力物力去具體實(shí)施，而將資質(zhì)出借給某些有一定活動(dòng)能力，但不具備經(jīng)濟(jì)實(shí)力和技術(shù)實(shí)力的所謂老板以牟取管理費(fèi)收入。具體施工一般也由假借資質(zhì)的老板組織當(dāng)?shù)夭痪邆滟Y格的施工人員實(shí)施。施工企業(yè)投標(biāo)時(shí)承諾參與實(shí)施的項(xiàng)目經(jīng)理和五大員往往只在跟業(yè)主簽約和應(yīng)付省廳項(xiàng)目檢查驗(yàn)收時(shí)才出面。
3、圍標(biāo)串標(biāo)買(mǎi)標(biāo)賣(mài)標(biāo)現(xiàn)象較為嚴(yán)重。經(jīng)調(diào)查，一個(gè)投資3000萬(wàn)項(xiàng)目，往往劃分為8個(gè)300-萬(wàn)500萬(wàn)的標(biāo)段，一般情況下，投標(biāo)報(bào)名施工企業(yè)總數(shù)能達(dá)到200家，平均每個(gè)標(biāo)段能達(dá)到25家。而私下其實(shí)是10多個(gè)所謂老板各自假借了10-20個(gè)不等的施工企業(yè)資質(zhì)在圍標(biāo)。在報(bào)名后，通過(guò)各地私下的圍標(biāo)串標(biāo)買(mǎi)標(biāo)賣(mài)標(biāo)圈子，10多個(gè)老板各自依據(jù)實(shí)力、中標(biāo)意愿和參與投入情況，有的協(xié)商，有的強(qiáng)買(mǎi)，有的甚至恐嚇，最終有8個(gè)老板獲得8個(gè)標(biāo)段資格，其余的參與老板按各自投入的資質(zhì)比例從協(xié)商后實(shí)際中標(biāo)的八個(gè)老板那里分別取得補(bǔ)償，并離場(chǎng)。其中，外地投標(biāo)人往往最終被排斥在外。最后不管是哪個(gè)企業(yè)中標(biāo)，都是這八個(gè)老板與中標(biāo)企業(yè)簽訂假借資質(zhì)的合作協(xié)議。這種現(xiàn)象目前還普遍存在。
4、大量費(fèi)用損耗在招投標(biāo)過(guò)程的中間環(huán)節(jié)。以上例來(lái)算，每一個(gè)老板都要準(zhǔn)備15家甚至更多資質(zhì)報(bào)名，按照現(xiàn)行國(guó)土整治項(xiàng)目施工招投標(biāo)管理辦法要求，一家企業(yè)投標(biāo)保證金60萬(wàn)—80萬(wàn)。假設(shè)一個(gè)老板自有資金只有120萬(wàn)，準(zhǔn)備15家資質(zhì)則最少要舉債780萬(wàn)。這些錢(qián)按招投標(biāo)管理要求要在綜合招投標(biāo)中心投標(biāo)保證金賬戶放置一個(gè)月時(shí)間，按目前通行的民間短期利率月息4分，利息達(dá)30萬(wàn)，還有借用每一家資質(zhì)收取的管理費(fèi)、資料費(fèi)、標(biāo)書(shū)制作費(fèi)和企業(yè)派出人員的招待費(fèi)、辛苦費(fèi)，一般要10000元一家，則要15萬(wàn)。另外還要準(zhǔn)備部分買(mǎi)標(biāo)的錢(qián)，補(bǔ)償退出的投標(biāo)人。最后往往中一個(gè)400萬(wàn)的標(biāo)段，在招投標(biāo)方面的實(shí)際支出要達(dá)到60萬(wàn)，也就是15%。再算上稅金5%和企業(yè)假借資質(zhì)收取的3%管理費(fèi)，利潤(rùn)20-30%，業(yè)主項(xiàng)目前期各類(lèi)費(fèi)用15%，項(xiàng)目總投資往往只有32-42%是真正用于工程實(shí)體建設(shè)。
5、部分地方圍標(biāo)串標(biāo)現(xiàn)象愈演愈烈，甚至出現(xiàn)專(zhuān)業(yè)投標(biāo)人。所謂專(zhuān)業(yè)投標(biāo)人是指專(zhuān)門(mén)提供投標(biāo)保證金，組織施工企業(yè)參與國(guó)土整治項(xiàng)目投標(biāo)，組織施工企業(yè)完成報(bào)名，參加預(yù)審，并制作標(biāo)書(shū)等一條龍服務(wù)，但并不參與工程施工，而是中標(biāo)后以中標(biāo)價(jià)的15-18%直接賣(mài)標(biāo)的人。專(zhuān)業(yè)投標(biāo)人對(duì)工程是不負(fù)責(zé)的，他只需要出錢(qián)借資質(zhì)，組織投標(biāo)，直接賺取高額利息和服務(wù)費(fèi)。施工老板因?yàn)椴痪邆渲袠?biāo)實(shí)力，對(duì)藉此參與國(guó)土整治項(xiàng)目也能接受，當(dāng)然花出去的高額費(fèi)用自然必須由他自己在項(xiàng)目施工過(guò)程中中采取偷工減料的非法手段掙回來(lái)。這樣給國(guó)土整治項(xiàng)目帶來(lái)的問(wèn)題也就難免了。
6、部分招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)有意無(wú)意泄漏報(bào)名信息，加劇了招投標(biāo)混亂局面。由于掌握投標(biāo)企業(yè)報(bào)名信息，參與部分招投標(biāo)資格預(yù)審、標(biāo)段劃分、評(píng)標(biāo)定標(biāo)過(guò)程，部分招投標(biāo)代理機(jī)構(gòu)違背職業(yè)道德，通過(guò)各種形式，或明或暗參與圍標(biāo)串標(biāo)買(mǎi)標(biāo)賣(mài)標(biāo)，興風(fēng)作浪，助推了圍標(biāo)串標(biāo)買(mǎi)標(biāo)賣(mài)標(biāo)行為。
7、國(guó)土整治項(xiàng)目施工招投標(biāo)亂象負(fù)面影響大。目前實(shí)際參與國(guó)土整治施工的施工老板大部分是地方閑散人員，往往不具備經(jīng)濟(jì)實(shí)力和技術(shù)實(shí)力，但大肆通過(guò)偷工減料、欺瞞業(yè)主單位、腐蝕監(jiān)管人員等不法方式，其中部分人實(shí)現(xiàn)了不正當(dāng)?shù)母哳~利潤(rùn)。暴富后的這些人購(gòu)買(mǎi)豪車(chē)、賭博、包二奶，在當(dāng)?shù)睾艽蟪潭壬弦l(fā)群眾議論和紀(jì)檢部門(mén)關(guān)注，加上國(guó)土部門(mén)個(gè)別人員的廉潔自律問(wèn)題，客觀上造成了極其惡劣的社會(huì)影響，某種程度上間接敗壞了國(guó)土整治項(xiàng)目的惠民形象，也將國(guó)土部門(mén)帶進(jìn)了紀(jì)檢部門(mén)的視野之中。由于長(zhǎng)期在紀(jì)檢部門(mén)的聚光燈下運(yùn)行，各類(lèi)不利于國(guó)土事業(yè)穩(wěn)定健康發(fā)展的問(wèn)題也紛紛引發(fā)。
三、各地在國(guó)土整治項(xiàng)目施工招投標(biāo)中的實(shí)踐與創(chuàng)新
1、荊州模式：荊州市曾經(jīng)一度是國(guó)土整治腐敗案件的高發(fā)區(qū)。為了有效預(yù)防腐敗，促進(jìn)國(guó)土整治事業(yè)健康發(fā)展，荊州市局聯(lián)合荊州市紀(jì)委、荊州市監(jiān)察局，下發(fā)了荊紀(jì)發(fā)（2011）7號(hào)文，明確全市項(xiàng)目統(tǒng)一進(jìn)入荊州市招投標(biāo)中心，采取“資格審查、明標(biāo)明投、搖號(hào)中標(biāo)、全程監(jiān)督”一次性搖號(hào)中標(biāo)的方式進(jìn)行。荊州模式得到省市紀(jì)委的充分肯定，先后被《人民日?qǐng)?bào)》、中央治工辦、國(guó)務(wù)院法制辦、省政府網(wǎng)站報(bào)道。調(diào)研中當(dāng)?shù)貒?guó)土干部普遍反映各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)力部門(mén)打招呼的基本沒(méi)有了，紀(jì)檢部門(mén)也不整天盯著不放了，國(guó)土部門(mén)能想事能干事了，工作環(huán)境有了明顯好轉(zhuǎn)。
2、荊門(mén)模式：荊門(mén)市在吸收荊州市“明標(biāo)明投”、“統(tǒng)一在市級(jí)招投標(biāo)中心進(jìn)行招投標(biāo)”的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)范了招投標(biāo)流程，甚至將開(kāi)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)主持詞都制作了標(biāo)準(zhǔn)格式。同時(shí)結(jié)合實(shí)際，創(chuàng)新了“即時(shí)報(bào)名”方式，就是當(dāng)天截止報(bào)名，當(dāng)天資格預(yù)審，當(dāng)天搖號(hào)開(kāi)標(biāo)，大大降低了投標(biāo)企業(yè)圍標(biāo)串標(biāo)的可能。
3、宜昌模式：宜昌市采取的網(wǎng)上投標(biāo)方式。從2009年來(lái)逐步在全市范圍內(nèi)的公共資源交易平臺(tái)實(shí)行網(wǎng)上招投標(biāo)，結(jié)合網(wǎng)員制管理，將報(bào)名方式改為網(wǎng)上報(bào)名，將標(biāo)段報(bào)名信息完全封鎖，使投標(biāo)企業(yè)無(wú)法進(jìn)行圍標(biāo)串標(biāo)，從而將圍標(biāo)串標(biāo)防范于未然，也收到了良好的效果。
4、仙桃模式：仙桃市采取了“結(jié)合擇優(yōu)的搖號(hào)中標(biāo)”招投標(biāo)形式。仙桃市在采取搖號(hào)中標(biāo)方式進(jìn)行招投標(biāo)的同時(shí)，創(chuàng)新性的在全市范圍內(nèi)開(kāi)展了國(guó)土整治項(xiàng)目施工企業(yè)質(zhì)量和誠(chéng)信評(píng)比，在公開(kāi)報(bào)紙上對(duì)全市國(guó)土整治施工企業(yè)按照質(zhì)量、進(jìn)度、誠(chéng)信等方面進(jìn)行了排序。對(duì)優(yōu)秀的施工企業(yè)和項(xiàng)目經(jīng)理公開(kāi)特別提供，參加指定項(xiàng)目搖號(hào)中標(biāo)招投標(biāo)活動(dòng)的機(jī)會(huì)，以作為獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)排序倒數(shù)的后十名施工企業(yè)給予了責(zé)令退出當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)的處罰。獎(jiǎng)罰分明促使各施工企業(yè)紛紛投入精力時(shí)間，積極做好當(dāng)前國(guó)土整治項(xiàng)目施工經(jīng)營(yíng)管理，確保質(zhì)量、進(jìn)度，以便于有更多機(jī)會(huì)參加搖號(hào)中標(biāo)。從而使當(dāng)?shù)貒?guó)土整治項(xiàng)目施工招投標(biāo)市場(chǎng)秩序井然。
四、招投標(biāo)問(wèn)題原因分析：
1、國(guó)土整治項(xiàng)目施工的不正當(dāng)暴利是產(chǎn)生招投標(biāo)問(wèn)題的根源。在我們的調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)一個(gè)悖論：從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)橫向比較，土地整治施工定額比水利、市政、土建等行業(yè)的同類(lèi)施工定額要低，也就是說(shuō)，從定額來(lái)看，國(guó)土整治項(xiàng)目施工比水利、市政、土建工程要掙得少。然而實(shí)際上，國(guó)土整治項(xiàng)目施工招投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)比水利、市政、土建項(xiàng)目激烈，一個(gè)標(biāo)段往往出現(xiàn)二三十家企業(yè)競(jìng)標(biāo)，最終利潤(rùn)率也相對(duì)較高。
解釋上述悖論唯一理由是：國(guó)土整治項(xiàng)目施工偷工減料比其他項(xiàng)目相對(duì)嚴(yán)重，造成不掙錢(qián)的項(xiàng)目卻有暴利空間。
從已經(jīng)實(shí)施搖號(hào)中標(biāo)的幾個(gè)市州調(diào)研情況看，搖號(hào)中標(biāo)也僅僅能解決串標(biāo)、圍標(biāo)問(wèn)題，一個(gè)標(biāo)段招標(biāo)報(bào)名20家施工企業(yè)的情況仍然大量存在。而仙桃市在設(shè)計(jì)審查階段，結(jié)合平原土地整理特點(diǎn)，將容易出現(xiàn)偷工減料的“土方平整”、“新建泥結(jié)石路”、“表土剝離”等分部分項(xiàng)工程取消，同時(shí)加強(qiáng)項(xiàng)目日常監(jiān)管，將工程利潤(rùn)控制在正常水平。從歷次招投標(biāo)情況看，一般一個(gè)標(biāo)段招標(biāo)只有5家左右施工企業(yè)報(bào)名。
因此，從根本上說(shuō)，加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)管，讓國(guó)土整治項(xiàng)目施工的利潤(rùn)恢復(fù)到正常社會(huì)平均利潤(rùn)上，招投標(biāo)問(wèn)題就應(yīng)該自然迎刃而解。
2、國(guó)土整治項(xiàng)目客觀上管理難度大。首先，國(guó)土整治施工面大（一個(gè)項(xiàng)目往往施工區(qū)域達(dá)到1-3萬(wàn)畝），施工部位點(diǎn)線面縱橫交錯(cuò)，日常監(jiān)理、工程計(jì)量、竣工驗(yàn)收難度大；其次，業(yè)主是國(guó)土部門(mén)，受益人是村組農(nóng)民，總體利益原則上一致，但具體出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)各不相同，動(dòng)作很難一致，容易造成誤解。再次，國(guó)土整治項(xiàng)目使用財(cái)政資金，招投標(biāo)監(jiān)管、財(cái)政評(píng)審、工程審計(jì)等均獨(dú)立，滿足項(xiàng)目本身科學(xué)合理的設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收等時(shí)效要求，需要多個(gè)部門(mén)統(tǒng)一行動(dòng)，容易顧此失彼；最后由于這些客觀原因的存在，導(dǎo)致部分縣市出現(xiàn)畏難情緒，怕惹麻煩，只求監(jiān)管形式到位，個(gè)人免責(zé)，不愿深入項(xiàng)目切實(shí)管好，造成招投標(biāo)等監(jiān)管責(zé)任嚴(yán)重缺失，某些地方出現(xiàn)“業(yè)不由主”的現(xiàn)象。某些地方因?yàn)榕鲁鍪拢踔敛辉干暾?qǐng)新項(xiàng)目。
3、國(guó)土整治投資增長(zhǎng)太快，國(guó)土整治管理隊(duì)伍建設(shè)、參與機(jī)構(gòu)發(fā)展滯后。起步十余年來(lái)，國(guó)土整治投資從每年幾億發(fā)展到如今每年幾十億，工作任務(wù)量持續(xù)增加，工作內(nèi)涵極大豐富，工作難度也不斷加大。各級(jí)國(guó)土整治項(xiàng)目部門(mén)從無(wú)到有，工作機(jī)制不斷調(diào)整。國(guó)土整治管理人員由國(guó)土部門(mén)各個(gè)行政崗位調(diào)整過(guò)來(lái)，普遍在項(xiàng)目管理方面水平、經(jīng)驗(yàn)、能力不足。參與中介機(jī)構(gòu)建設(shè)、執(zhí)業(yè)行為、信用體系從無(wú)到有，創(chuàng)新工作很多，執(zhí)行監(jiān)督較難。而目前廣大農(nóng)村對(duì)持續(xù)加大國(guó)土整治熱切期望，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)通過(guò)國(guó)土整治引導(dǎo)服務(wù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，加快“四化同步”寄予厚望。國(guó)土整治管理人才、參與機(jī)構(gòu)在數(shù)量與質(zhì)量上的缺乏是國(guó)土整治管理部門(mén)面臨的非常嚴(yán)峻的實(shí)際困難。
4、各環(huán)節(jié)的監(jiān)管跟不上形勢(shì)發(fā)展的需要。在國(guó)土整治項(xiàng)目施工環(huán)節(jié)，由于利益的驅(qū)使，各環(huán)節(jié)的監(jiān)管漏洞被充分放大。比如現(xiàn)狀地形圖中，溝渠斷面和道路田坎標(biāo)高的測(cè)繪精度往往不高，施工單位會(huì)利用這個(gè)因素虛報(bào)工程量。比如有時(shí)設(shè)計(jì)成果因各種原因出現(xiàn)錯(cuò)誤，施工單位就借機(jī)突出設(shè)計(jì)問(wèn)題，從而迫使監(jiān)管部門(mén)同意設(shè)計(jì)變更，來(lái)增加贏利項(xiàng)目。又如按照設(shè)計(jì)要求應(yīng)該做表土剝離工序，施工單位實(shí)際施工時(shí)省略該程序，直接翻耕。再如國(guó)土整治項(xiàng)目是惠民項(xiàng)目，村組要求往往會(huì)得到監(jiān)管部門(mén)支持。施工單位就勾結(jié)村組干部，要求設(shè)計(jì)變更，而設(shè)計(jì)變更往往直接帶來(lái)施工贏利項(xiàng)目增加，非贏利項(xiàng)目減少。還有的施工單位勾結(jié)監(jiān)理單位和管理部門(mén)把實(shí)際修復(fù)田間道以新建田間道報(bào)量，兩者之間每平米價(jià)差達(dá)到100元，一條1000米的路就能達(dá)到10萬(wàn)元的價(jià)差。還有的降低構(gòu)筑物水泥標(biāo)號(hào)，減少U型槽墊層，虛報(bào)橋基，涵閘隱蔽工程等如此種種，不一而足。
加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)管是解決圍標(biāo)串標(biāo)買(mǎi)標(biāo)賣(mài)標(biāo)問(wèn)題的根本方法。形勢(shì)的發(fā)展需要我們樹(shù)立危機(jī)感、使命感，不斷加快改進(jìn)。加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)管，不是不讓國(guó)土資整治項(xiàng)目施工隊(duì)伍賺錢(qián)，而是合理賺錢(qián)，是讓國(guó)土整治項(xiàng)目施工利潤(rùn)回歸正常水平。只有這樣，才能真正解決圍標(biāo)串標(biāo)買(mǎi)標(biāo)賣(mài)標(biāo)問(wèn)題和其帶來(lái)相關(guān)負(fù)面影響，重塑?chē)?guó)土整治部門(mén)形象。
五、近期措施
1、盡快推出《湖北省國(guó)土整治項(xiàng)目施工招投標(biāo)隨機(jī)抽取管理辦法》。該辦法擬把各類(lèi)國(guó)土整治項(xiàng)目施工項(xiàng)目招投標(biāo)統(tǒng)一交由省內(nèi)各市州綜合招投標(biāo)平臺(tái)進(jìn)行，明標(biāo)明投，即時(shí)報(bào)名，即時(shí)開(kāi)標(biāo)，有效抑制了圍標(biāo)串標(biāo)行為，降低了企業(yè)綜合投標(biāo)成本，縮短了項(xiàng)目招投標(biāo)時(shí)間，降低了國(guó)土整治干部廉政風(fēng)險(xiǎn)，有利于國(guó)土整治管理部門(mén)集中精力強(qiáng)化項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管。
2、加強(qiáng)國(guó)土整治項(xiàng)目施工日常監(jiān)管。充分發(fā)揮監(jiān)理機(jī)構(gòu)作用，適當(dāng)上收監(jiān)理機(jī)構(gòu)選聘權(quán)限，在確保監(jiān)理費(fèi)用的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)監(jiān)理機(jī)構(gòu)嚴(yán)格履行職責(zé)。在已經(jīng)建立的國(guó)土整治項(xiàng)目管理信息系統(tǒng)基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)監(jiān)理工作的日常在線管理。
3、改革現(xiàn)有國(guó)土整治項(xiàng)目驗(yàn)收辦法。考慮變項(xiàng)目完成后一次性總驗(yàn)收結(jié)算為日常驗(yàn)收、日常結(jié)算和總驗(yàn)收、總結(jié)算相結(jié)合。學(xué)習(xí)審計(jì)部門(mén)模式，借助國(guó)土廳已備案的造價(jià)、審計(jì)等中介機(jī)構(gòu)力量，嘗試日常政務(wù)窗口報(bào)驗(yàn)，形成日常規(guī)范報(bào)驗(yàn)機(jī)制，從根本上解決項(xiàng)目驗(yàn)收存在的問(wèn)題，科學(xué)合理驗(yàn)收。
4、推行縣級(jí)審計(jì)部門(mén)對(duì)國(guó)土整治項(xiàng)目的全程審計(jì)，跟蹤審計(jì)。把國(guó)土整治項(xiàng)目施工監(jiān)管工作放到陽(yáng)光下規(guī)范，以過(guò)程審計(jì)來(lái)確保最終結(jié)果真實(shí)可靠。
5、建立縣市級(jí)國(guó)土整治項(xiàng)目庫(kù)。結(jié)合目前省廳正在進(jìn)行的縣級(jí)國(guó)土整治專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制工作，對(duì)國(guó)土整治項(xiàng)目的選址、測(cè)繪、可研和規(guī)劃設(shè)計(jì)在時(shí)間上留出足夠的余地，嚴(yán)格按“流域、水系綜合治理，集中連片、因地制宜，先易后難、分年實(shí)施，兼顧社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益”的原則來(lái)安排項(xiàng)目，有效的保證群眾參與，選址得當(dāng)，測(cè)繪精確，規(guī)劃設(shè)計(jì)科學(xué)合理。
6、爭(zhēng)取財(cái)政部門(mén)支持，向市州下放財(cái)政評(píng)審權(quán)限。積極向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，加強(qiáng)和財(cái)政部門(mén)溝通，協(xié)商能否將國(guó)土整治項(xiàng)目的財(cái)政評(píng)審程序下放到市州財(cái)政局，在確保財(cái)政評(píng)審質(zhì)量的同時(shí)，提高國(guó)土整治項(xiàng)目的審批效率。
7、建立國(guó)土整治項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管體系。在省廳以往廳領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)督辦、中介機(jī)構(gòu)大檢查和整治局日常督辦等形式的基礎(chǔ)上，建立項(xiàng)目實(shí)施責(zé)任制。明確縣市國(guó)土整治項(xiàng)目監(jiān)管直接責(zé)任人，對(duì)國(guó)土整治項(xiàng)目開(kāi)展日常進(jìn)度、質(zhì)量、管理規(guī)范情況實(shí)行日常監(jiān)督，對(duì)質(zhì)量差、進(jìn)度慢的縣市通報(bào)公示預(yù)警，對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行約談。
8、加強(qiáng)測(cè)繪、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、造價(jià)、審計(jì)等中介隊(duì)伍的考核考評(píng)。優(yōu)勝劣汰，建立一支誠(chéng)信專(zhuān)業(yè)的國(guó)土整治中介技術(shù)隊(duì)伍。
六、長(zhǎng)期對(duì)策
1、進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)國(guó)土整治部門(mén)管理模式的思考。嘗試改變現(xiàn)行的國(guó)土整治部門(mén)既制定政策又具體實(shí)施，集裁判員和運(yùn)動(dòng)員于一身的管理模式。讓各級(jí)國(guó)土整治部門(mén)只負(fù)責(zé)國(guó)土整治項(xiàng)目的立項(xiàng)、監(jiān)管和驗(yàn)收，把測(cè)繪、可研、規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工、招投標(biāo)、監(jiān)理等工作的發(fā)包管理責(zé)任交給地方政府，也就是國(guó)土整治部門(mén)只做裁判員，不參與項(xiàng)目具體實(shí)施，從而確保國(guó)土整治部門(mén)的裁判員言行公正客觀，形成獨(dú)立的第三方監(jiān)督機(jī)制。在鼓勵(lì)地方政府積極開(kāi)展國(guó)土整治工作的同時(shí)，由國(guó)土整治部門(mén)專(zhuān)門(mén)指導(dǎo)和監(jiān)督。
2、進(jìn)一步學(xué)習(xí)借鑒各地先進(jìn)做法。
【廣西“龍州模式”】“小塊并大塊”：在同一片土地范圍內(nèi)，不改變?cè)型恋爻邪偯娣e，只改變地塊的地理位置，將其整合到一塊；實(shí)行“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”：農(nóng)民自愿“小塊并大塊”的耕地，平整和配套設(shè)施工程建設(shè)都可得到獎(jiǎng)勵(lì)；實(shí)行經(jīng)營(yíng)權(quán)與管護(hù)責(zé)任統(tǒng)一：耕地整治工程和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)整結(jié)束后，明確使用者及其管護(hù)責(zé)任。
龍州模式將項(xiàng)目區(qū)群眾納入到國(guó)土整治事業(yè)中，找到了一種群眾參與國(guó)土整治工程的有效途徑，真正實(shí)現(xiàn)了國(guó)土整治實(shí)施者與受益者的高度統(tǒng)一，探索了一條國(guó)土整治工作長(zhǎng)期有效持續(xù)開(kāi)展的道路，值得我省國(guó)土整治管理工作借鑒。
【湖南“宇田模式”】“企業(yè)自建、以補(bǔ)代投”。企業(yè)或個(gè)人自籌資金開(kāi)展土地整治，自己負(fù)責(zé)項(xiàng)目申報(bào)和建設(shè)，政府負(fù)責(zé)審批、驗(yàn)收并給予適當(dāng)補(bǔ)助。“宇田模式”是種地者花自己的錢(qián)、按產(chǎn)業(yè)需要整地，省去了招投標(biāo)程序、項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更程序、避免了與原土地使用者的矛盾，加快了工程進(jìn)度，保證了施工質(zhì)量，提高了資金使用效率，實(shí)現(xiàn)了國(guó)土整治與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的相互促進(jìn)，良性互動(dòng)。當(dāng)然也要注意防范企業(yè)套用補(bǔ)助資金的現(xiàn)象。
3、積極引導(dǎo)民間資本和社會(huì)資本參建國(guó)土整治項(xiàng)目。從調(diào)研情況來(lái)看，我省有很多國(guó)土整治項(xiàng)目吸收了社會(huì)資金。如鐘祥彭墩村、沙洋王坪村、麻城彭店鎮(zhèn)、嘉魚(yú)官橋村在實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目中，由政府、企業(yè)、社會(huì)共同出資，將增減掛鉤項(xiàng)目與省級(jí)投資土地整理項(xiàng)目相結(jié)合，有力促進(jìn)了當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。
黨的十八大和湖北省委第十次黨代會(huì)提出了“新四化”的宏偉目標(biāo)，在建設(shè)“美麗湖北”的歷史進(jìn)程中，國(guó)土整治工作只有不斷開(kāi)拓創(chuàng)新，積極思考實(shí)踐，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)上，使有限的國(guó)土整治資金更好的促使整治區(qū)域內(nèi)農(nóng)民生產(chǎn)條件和生活環(huán)境明顯改善，農(nóng)村土地利用格局明顯優(yōu)化，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)取得明顯成效，耕地質(zhì)量和綜合生產(chǎn)能力明顯提高，才能真正發(fā)揮國(guó)土部門(mén)應(yīng)有的作用，做到“有為才有位”。